Ústavní soud zveřejnil dne 10. prosince 2024 nález sp. zn. Pl. ÚS 41/23, týkající se tzv. „lex Babiš II“, tedy novely zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, zpřísňující zejména pravidla pro vlastnictví médií u politiků a přijímání dotací u členů vlády a jejich obchodních společností. ÚS novelu zrušil v rozsahu, ve kterém byla dotčena neústavním přílepkem poslance Jakuba Michálka. Rozhodujícím se tak stalo ústavně relevantní pochybení při procesu přijetí zákona. Nynější rozhodnutí Ústavního soudu je významné tím, že chrání nejen práva současné opozice, ale také všech případných politických menšin v budoucnu.
Navrhovatelka, skupina 70 poslanců, za které jedná poslankyně Alena Schillerová, v návrhu brojila především proti procesu přijetí novely, tj. zákona č. 253/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Podle navrhovatelky původní návrh uvedeného zákona pouze měnil organizační strukturu a řízení Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (Úřad). Pozměňovací návrh poslance Jakuba Michálka však do novely včlenil zpřísnění zákazu vlastnictví médií politiky a přijímání dotací a investičních pobídek v zákoně o střetu zájmů, a totéž promítl do dvou dalších zákonů. Uvedený pozměňovací návrh má podle navrhovatelky charakter neústavního přílepku. Navíc podle ní došlo k neústavnímu zkrácení parlamentní debaty, protože rozprava ve třetím čtení návrhu zákona byla ukončena, ačkoliv do ní ještě byli přihlášení řečníci.
Plénum Ústavního soudu (soudce zpravodaj David Uhlíř) návrhu opozičních poslanců vyhovělo. Ústavní soud zrušil novelu v rozsahu ustanovení, která jsou výsledkem neústavního přílepku. Derogace bude mít za následek obživnutí původní právní úpravy v zákoně o střetu zájmů. Naopak Ústavní soud nepřisvědčil námitce, že při projednávání zákona došlo ve třetím čtení k neústavnímu omezení debaty.
Přílepek je v obecné rovině takový pozměňovací návrh, který nemá úzký vztah ani k účelu, ani k obsahu (předmětu) původního návrhu zákona, a současně v Poslanecké sněmovně nebylo dosaženo širokého konsenzu na jeho přijetí. U takového přílepku je třeba posoudit intenzitu, v níž zasahuje ústavní pravidla a principy, což se bude u různých přílepků lišit. V návaznosti na to Ústavní soud posuzuje, zda nad porušenými ústavními pravidly a principy nepřevažují jiné, protichůdné ústavní hodnoty, pro které je namístě zákon nerušit.
Konkrétní pozměňovací návrh poslance Jakuba Michálka (sněmovní tisk 312/3) představoval neústavní přílepek. Pozměňovací návrh neměl úzký vztah ani k účelu, ani k obsahu (předmětu) původního návrhu zákona, a současně v Poslanecké sněmovně nebylo dosaženo širokého konsenzu ve prospěch jeho přijetí. Obsahové změny provedené skrze pozměňovací návrh nemají úzký vztah k obsahu původního návrhu, kterým byla změna organizační struktury uvnitř Úřadu. Zatímco původní návrh zákona sledoval účel změnit organizaci uvnitř Úřadu a vedle toho zavedl jednu (v podstatě marginální) kompetenci zveřejňovat zprávy týkající se činnosti správního orgánu, pozměňovací návrh nesměřuje k zefektivnění fungování Úřadu uvnitř ani zlepšení informovanosti o jeho činnosti. Pozměňovací návrh sledoval účel zakotvit dohled nad vlastnictvím médií politicky činnými osobami, jejich příbuznými, právnickými osobami a podnikateli. Pro samotný pozměňovací návrh se vyslovilo z přihlášených 154 poslanců 83 poslanců, proti bylo 80 poslanců. V závěrečném hlasování o návrhu zákona (jako celku), bylo z přihlášených 165 poslanců pro 86, proti 65. Nebylo tedy dosaženo kvalifikované většiny.
Přílepek porušoval požadavky na transparentnost, jednoznačnost a racionalitu legislativního procesu plynoucí z principů demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Představoval zneužití práva podávat pozměňovací návrhy k tomu, aby došlo k obejití (zastření) zákonodárné iniciativy (čl. 41 odst. 2 Ústavy). Cílem pozměňovacího návrhu totiž bylo vložit do vládního návrhu zákona úpravu, která měla být samostatným návrhem zákona (a v dané době dokonce skutečně byla předložena Poslanecké sněmovně i jako samostatný návrh zákona sněmovním tiskem 110). Navíc z ústního jednání před Ústavním soudem vyplynulo, že předkládající poslanec pozměňovací návrh využil s úmyslem překvapit opozici a omezit její schopnosti reagovat.
Ústavní soud současně neshledal, že by protichůdná ústavní pravidla a principy v daném případě převážily nad ústavními principy a normami, které byly porušeny. Zvláště se Ústavní soud vypořádal s argumentací poslance Jakuba Michálka, že opozice byla odhodlaná projednání záměru znemožnit až do samého konce volebního období, a problém kumulace mediální a politické moci by tak zůstal nedořešen. Obstrukce podle Ústavního soudu nemají vést k paralýze legislativní činnosti Poslanecké sněmovny, jinak by většina nebyla schopna prosadit svou vůli svobodným hlasováním. Pokud již dochází k zablokování činnosti Poslanecké sněmovny, lze bezbřehé obstrukce ústavně souladným způsobem ukončit v jakékoliv fázi legislativního procesu, a to i když jednací řád takovou možnost výslovně neupravuje. Paralyzující obstrukce představují zneužití práva politickou menšinou, které nepožívá ústavněprávní ochrany. Přes obtíže, které mohou obstrukce politické menšiny vyvolávat ve fungování Poslanecké sněmovny, tak využití přílepků není odpovídajícím nástrojem, jak se s nimi vypořádat. Sněmovní většina má jiné prostředky, jak ústavně konformně zajistit, že činnost Poslanecké sněmovny nebude blokována.
Nad důvody pro zrušení novely v částech, v níž je výsledkem neústavního přílepku, nemohla převážit ani ochrana právní jistoty. Novela totiž byla napadena u Ústavního soudu nedlouho (necelý měsíc) po svém vyhlášení ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv. Zrušení dotčené právní úpravy není v rozporu s hodnotami materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti. I samotná vláda u ústního jednání uznala, že legislativní proces v části týkající se přílepku byl zatížený vadou. Ústavní soud shledal, že šlo o vadu neústavní.
Ústavní soud zdůraznil, že aktuální stav zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny a jeho uplatňování považuje za dlouhodobě neudržitelný. Proto v nálezu apeloval na všechny poslankyně a poslance napříč politickým spektrem, aby se zasadili o reformu jednacího řádu Poslanecké sněmovny tak, aby napříště zajišťoval, že jednání Poslanecké sněmovny dostojí principům vyplývajícím Ústavy, tedy jak principu rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasování, tak principu ochrany menšiny.
Důvěra společnosti v zákony je opřena mimo jiné o důvěru v proces jejich přijímání zahrnující otevřený, transparentní a jednoznačný postup. Zákon musí být výsledkem diskurzu vedeného napříč politickým spektrem. Náležitý je takový legislativní proces, který umožňuje otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových. Nad dodržováním legislativního procesu bdí Ústavní soud.
Dnešní rozhodnutí Ústavního soudu chrání nejen práva současné opozice, ale i všech případných budoucích politických menšin.
Nález pléna Ústavního soudu Pl. ÚS 41/23 je dostupný ZDE.
Odlišné stanovisko je připojeno za publikovaný nález. Společné disentní stanovisko (nesouhlas s výrokem a odůvodněním) uplatnili soudkyně a soudci Wintr, Hulmák, Křesťanová, Langášek, Ronovská a Zemanová.
Shrnutí nálezu formou otázek a odpovědí je dostupné ZDE.
Zdroj: Ústavní soud
Foto: archiv ÚS/Jan Symon
